把中美均视为“挑战者”

　　自2010年以来，新兴颠覆性技术突飞猛进，快速更新，引发了全球新一轮技术与经济竞争，深刻改变了国际经济与政治格局，中美成为这一轮竞争的主角，而欧洲却趋于边缘化，以至于时任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在2019年12月强烈呼吁：欧盟要做中美之间的竞争者，而非竞技场。当世界进入2026年，欧洲政治精英的心态已经大变，他们已从当初被边缘化的失落者转变为满怀怨怼的“受害者”，越来越将自己视作中美战略博弈的“牺牲品”，认为“中美两国都在危害欧洲的经济安全”，需要借助更加系统的战略来妥善因应。

　　欧洲首创了针对中国的“去风险”战略叙事。2023年3月欧盟委员会主席冯德莱恩系统地阐发了这一概念，使其成为欧盟开展对华经济竞争的核心理念。同年6月欧盟发布了有史以来第一份《欧洲经济安全战略》，将中国视作“危害欧洲经济安全的最大威胁”，并提出种种“去风险”设想。然而约两年半后，其对华“去风险”似乎并无效果。2025年下半年以来，彭博社的报道、美国彼得森国际经济研究所的统计和欧洲议会的研究报告都证实了一点：欧盟对中国的经济依赖反而进一步加深了，欧盟对华贸易逆差仍在持续扩大。在关键原材料领域，欧盟从中国进口的数量和集中度有增无减；在与新兴颠覆性技术相关的新能源和电动汽车等产业部门，中国的工业制成品对美欧的出口都在迅猛增长。美国对外关系委员会等美国智库将这一势头命名为“中国震荡2.0”，以区别于中国劳动密集型产品在2001年以后的十年间涌入西方所形成的“中国震荡1.0”，并认为“中国震荡2.0”对欧洲的冲击远比对美强烈。此外，乌克兰危机爆发后，欧洲深陷能源危机和经济滞胀的泥潭，致使制造业资本不断外移，产业空心化趋势越发明显，而中国是欧洲资本转移的目的地之一。

　　与此同时，2025年初特朗普再度上台后，毫不掩饰对欧洲的轻视和厌恶，在北约内部协作和乌克兰危机调停等问题上有意贬斥和否定欧洲，在经贸议题上反复进行极限施压，导致美欧之间龃龉不断。2025年7月28日美欧达成的双边贸易协议明显不利于欧盟，欧洲工商界和智库界都将其视作屈辱的不平等条约。2025年12月5日特朗普政府公布的新版美国《国家安全战略》甚至直言欧洲文明可能消亡，欧盟破坏了欧洲的政治自由和主权，令欧洲震惊。同时，欧盟对美国大型科技公司一再征收巨额罚款，使美欧间的矛盾更加尖锐。随着美欧间对立与冲突的加剧，欧洲的领导层和战略研究界都感到“美国对欧洲的威胁并不亚于中国”。2025年里欧洲多家媒体透露，欧洲主要国家的政治领导人私底下将中美相提并论，认为欧洲正在遭受中美的“双重挑战”，欧洲对外关系委员会等欧洲智库则多次公开提出，欧盟需要针对美国进行“去风险”。

                                    

　　一年出台360多份涉经济安全政策文件

　　2025年初，特朗普和冯德莱恩几乎同时开启第二任期。就在特朗普频频挥舞关税大棒，想要重塑世界格局的同时，欧盟委员会源源不断地出台政策文件，一步步推进欧盟的经济安全战略。从2025年初至今，欧盟委员会出台了360多份涉及经济安全的政策文件，涵盖产业政策、进出口管制、投资审查、贸易保护和供应链安全这五个关键领域，展现出强烈的经济民族主义和保护主义倾向，并显露出欧盟决策层的形势研判、关注焦点和战略意向的逐渐变化。值得一提的是，欧盟委员会在2025年12月3日出台了《加强欧盟经济安全》和《重置欧盟资源行动计划》两份纲领性文件，在12月8日左右披露了《工业加速法案》的初稿，在2026年1月9日出台了《外国补贴条例》指南，系统地阐述了欧盟打算开展新一轮布局的总体规划和政策偏好，至此欧盟政治领导层关于经济安全战略的意向转变已完全浮出水面。自2025年底以来，欧洲政策中心等多家布鲁塞尔智库和欧盟委员会的多位决策者都明言，欧盟的经济安全决策正在经历范式的转变。这种转变表现在三方面：

　　首先，欧盟维护经济安全的战略意向从被动应对转变为主动出击，从“头疼医头”的零散决策转变为全面布局、定点聚焦的系统决策。当前欧盟决策层和欧洲智库都认为，乌克兰危机和中美博弈的持续延宕，表明经济战越来越成为地缘政治冲突的重要形式，世界大国都越来越注重采取关税对抗、投资禁令、出口管制和针对外企的行政管制等经济手段来达到战略遏制的目的，欧盟不仅要摆脱对特定地缘政治对手的依赖，而且要做好准备与这些对手开展混合战。有鉴于此，欧盟自2025年12月初以来已多次提出，要对关键矿产、先进材料和传统半导体等产业绘制出全价值链的对外依赖路线图，辨认出其中所受的“威胁”，进而制订具有前瞻性的战略规划和政策体系，辅之以财政计划和其他融资方式的配套支持，从而以积极进取的方式推进经济安全。

　　其次，欧盟明确提出，要采取全社会和全政府运作模式，开展欧盟决策层、成员国政府、工商金融界和欧洲公民社会这四个层面之间的沟通和协作，构建起欧盟主导的、贯穿多个层面的信息交换和分工协作平台，尤其要加强对私营企业的引导和监管。自2025年初以来欧盟已出台13项战略文件和28项部门行动计划，提出了构建协作平台的多项主张。例如，2025年3月出台的《欧盟应急准备战略》提出构建11项名目各异的平台或中心，用于监测经济与社会的运行，对突发情况作出预警；《加强欧盟经济安全》等文件提出要建立经济安全信息枢纽、关键原材料中心和相应的融资平台，实时监控内外风险的变化并将信息数据汇总至欧盟层面；《外国补贴条例》指南则细化了在欧外企向欧盟委员会申报运营信息的具体程序。当前，欧盟决策层希望将维护经济安全的全社会运作模式与多年来一直在建设的多层治理机制相结合，使战略性价值链的运行信息能够畅通无阻地从欧洲的基层社会和私营企业层面传递到欧盟决策层。

　　再次，欧盟打算进一步强化和扩展现有的一切政策手段，打造出谱系完整、融为一体的政策工具箱，从而高效且充分地实现关于经济安全的战略意图和政策目标。长期以来，欧盟在贸易政策和反垄断政策上拥有成员国不能染指的排他性决策权，因而反补贴调查、惩罚性关税、非关税壁垒构建和对企业的反垄断处罚是欧盟早已玩得得心应手的政策工具。现在欧盟从战略性产业的外部供应链重组出发，将这些手段加以组合和细化，企图以此为利器，将竞争对手排挤出自己主导的供应链体系。当前，针对外来投资项目的行政审批权仍掌握在成员国手中，成员国有权自由裁量，而欧盟仅有协调、监督和建议等非强制性的干预权，欧盟决策层正在紧锣密鼓地审议新的外资审查条例，打算对成员国实施强制性的约束，削弱其关于外资审查的自由裁量权。自2025年12月初以来，欧盟决策层已多次提出，要贯通产业、贸易、投资和供应链运行等各方面，融合财政扶持、行政监管、执法司法等领域的所有手段，构建起全谱系的政策工具箱。

　　2025年末，英国、欧盟和美国先后出台了维护经济安全的纲领性文件。随着地缘经济冲突的急剧增加和国际战略格局的日趋碎片化，安全已替代效率成为各国对外经济决策的关注焦点，西方政治精英正在掀起关于经济安全的新一轮战略规划。世界悄然进入2026年，特朗普打出复兴“门罗主义”的旗帜，欧盟正在酝酿新的芯片法案和一系列产业政策文件。远方海平线上，乌云正在聚拢，波诡云谲的新趋势正在重塑着全球地缘经济版图。

　　作者简介：忻华，中国欧洲学会理事，上海外国语大学欧盟研究中心主任、研究员。

　　文章来源：《世界知识》2026年第3期。已获得作者授权。