自1999年以来，欧盟就建立起共同庇护体系并出台了一系列最低庇护标准，而移民与庇护政策的改革是长期困扰欧盟的棘手难题，成员国围绕着具体问题分歧不断。4月10日，欧洲议会正式通过《移民与庇护公约》，预计将于2026年生效，这是欧洲移民与庇护政策改革的最新进展。公约力图在责任原则和团结原则之间寻求平衡，整体上收紧了移民管控。改革措施的通过彰显各国经过艰难谈判取得“历史性妥协”，被视为欧盟极大的政治成功。不过，公约能否帮助欧盟在实现人道庇护的同时真正解决非法移民的顽疾，仍有待成员国和外部国家的合作与推进。
2024年4月10日，欧洲议会以301名议员同意、272名议员反对、46人弃权最终通过《移民与庇护公约》。
旨在实现三方面的改革目标
公约启动了欧盟新一轮移民与庇护政策的改革，有望实现三方面的改革目标。
其一，为承受移民重压的成员国提供支持。公约旨在减轻意大利、希腊等国作为难民在欧盟第一入境国的压力，加强外部边界保护，并避免难民在欧盟内部无序流动，从而更有效地限制和管控非法移民及难民潮。为此，公约希望贯彻团结原则，由其他成员国采取灵活方式帮助承受移民压力的成员国；同时，加强源头治理，与外部国家加强移民合作。
其二，为有庇护需求的群体提供政策基础。公约旨在整合欧盟在移民、庇护、边境管理等方面的资源，通过公平、高效和可持续的移民与庇护程序规定统一流程，明确责任分工，优化关键流程上的协调配合。其具体改革目标，一是引入新的强制性入境前审查，在难民抵达欧洲后迅速确定身份、采集指纹并在欧洲避难数据库（Eurodac）中登记，完成身份验证、健康检查和安全检查；二是执行新的边境程序，采用快速遣返程序以提高庇护程序的效率；三是改进移民和边境管理系统，既打击非法移民，追踪强制遣返者、自愿离境和重返人群的动态，又为符合庇护条件的难民在欧盟成员国之间的重新安置提供便利。
其三，为移民管理制定符合欧盟价值观和国际法的人道规定。公约旨在为难民群体提供必要的基本权利保障，在相关机构的支持下设立独立监督机制，为庇护申请者提供法律保障，保护获得庇护的机会、自由权、儿童权利以及获得有效救助的权利，由此避免在欧洲边境再次上演人道主义灾难，例如2020年发生在希腊莫里亚难民营的火灾惨剧。
四大政策支柱
公约由一整套政策法规组成，包括《审查条例》《欧洲避难数据库条例》《庇护程序条例》《庇护移民管理条例》《危机条例》等五部核心法规，其内容大致可概括为四大支柱。
首先，确保外部边界安全。一是加强入境前审查，规定入境前程序，包括接受安全检查和健康检查；二是在欧洲避难数据库中登记庇护申请者的指纹、照片等信息，快速识别与恐怖组织有联系的“安全风险”；三是在传统的常规程序之外新增边境程序，主要针对不符合庇护条件、用假护照误导当局或构成“安全风险”的难民。例如，来自摩洛哥、突尼斯、孟加拉国等国的难民在欧盟获得庇护资格的成功率不足20%，新规希望阻止这些人群进入欧盟；四是强调危机管理和预防滥用，在欧盟突然遭到大规模移民或不可抗力威胁、或者第三国滥用难民作为工具等特殊情况下，适用更严厉的例外规定。
其次，引入快速高效的程序。一是改善欧盟边境管理局的人员配置和信息技术系统，引入边境程序快速处理庇护申请；二是改进难民进入欧盟和重新安置的合法途径，支持外部国家收容难民和打击偷运移民行为；三是保留《都柏林公约》由第一入境国负责审理庇护申请的规定；四是采取统一的庇护标准，确保难民获得适当的生活条件并融入当地社会；五是明确规定获得庇护权难民的权利和义务。
再次，确立有效的团结体系和责任体系。一是强制性的团结制度，当一个或多个成员国面临移民压力之时启动该制度，不愿接收难民的国家可选择三种方式彰显团结，即出资“购买”摊派份额（目前考虑每名难民需出资两万欧元），或出资在第三国开展支持项目，或向欧盟边境管理局派遣人员；二是业务和财政支持，欧盟相关机构和欧盟专项基金需为成员国的行动提供必要支持；三是确定欧盟国家评估庇护申请的责任标准；四是防止二次流动，庇护申请者必须在第一入境国提交申请，在最终明确安置国之前不得离开。
最后，将移民问题纳入国际伙伴关系。一是预防第三国人员的非正常离境，提高第三国边境管理部门的能力，加强其与欧盟边境管理局的合作；二是打击非法移民偷渡行为，与伙伴国家和联合国机构建立反走私行动伙伴关系；三是与第三国加强在强制遣返和接收方面的合作；四是发展合法移民途径，建立欧盟人才库并发展人才伙伴关系，允许非欧盟公民在欧盟工作、学习和培训。为阻止非法移民和人口贩卖，欧盟与突尼斯、埃及等重要第三国先后签署合作协议。今年3月欧盟与埃及签署74亿欧元的移民协议，5月初又与黎巴嫩签署10亿欧元的移民协议，以换取外部国家在移民难民事务上的配合。
2020年9月10日，位于莱斯沃斯岛的希腊最大难民营莫里亚难民营发生火灾，数千人逃离。
引发各方争议
在成员国层面，移民与庇护政策改革引发的争执不断，造成立场分歧的原因在于各成员国利益诉求各异。在《都柏林公约》的改革、团结机制等关键问题上，成员国大体可划分为三类：第一类是外部边界国家，例如希腊、意大利、马耳他、塞浦路斯和西班牙，它们作为第一入境国需要负责大多数庇护申请，因而呼吁欧盟对难民重新安置，深化与难民来源国的合作；第二类是难民偏好的国家，例如德国、法国、荷兰、比利时、卢森堡和瑞典等，它们是不少难民的优先选择，因而希望限制难民的二次流动；第三类是主张限制难民的国家，例如波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、奥地利和丹麦等，它们反对基于人口和经济总量摊派难民，主张在外部国家办理庇护程序。
在欧盟层面，即便在批准了公约的欧洲议会内部，不同派系议员的看法同样存在极大分歧。很多绿党议员认为公约过于严厉，质疑新的审查规定和边境程序是否尊重基本权利；相反，一些保守派议员认为公约还不够严厉，无法发挥震慑非法移民的作用。此外，一些议员对新条例保留了《都柏林公约》第一入境国规定表示遗憾，担心这将使外部边界国家继续承压。
在国际层面，公约还遭到大量难民和人权组织的批评，呼吁欧洲议会否决该公约，不少非政府组织质疑欧盟为难民提供庇护的政治意愿，认为边境程序难以对难民进行全面评估，会提高被驱逐出境的概率，而新规允许在紧急情况下扩大边境程序适用范围，同样也会降低难民获得庇护权的概率。
改革前景存疑
公约是欧盟在权衡各种现实压力和要求之下的无奈之举，保留了第一入境国负责审理庇护申请的规定，同时对其他国家增加了有约束力的团结机制，获得庇护权的难民可以按照团结机制分摊到各国，而拒绝接收的国家则需选择其他方式做贡献。无论如何，公约的通过标志着欧盟在移民与庇护政策这一极富争议同时又亟须解决的政策领域弥合了内部分歧、达成最小共识，新规从出台到实施还有两年时间，未来有望使部分移民止步于外部边境，缓解欧盟面临的非法移民形势。
不过，欧盟移民与庇护政策改革的成败取决于后续执行情况，其前景仍存有不少疑问：其一，欧盟能否缓解边境的难民压力？欧盟各国目前计划设立边境难民营，初始可容纳三万人，四年后扩容至12万人。由于许多来源国不愿意收回难民，给遣返带来难度，大量庇护申请者长期滞留，仍会导致欧盟外部边境人满为患，边境国家的压力仍难缓解。其二，团结机制能否奏效？公约规定了永久团结框架，却缺少有效的激励机制来保障成员国切实推进改革计划的落实，波兰等国仍反对公约的若干规定，相关拉锯战远未结束。其三，外部国家能否有效合作？欧盟部分寄希望于与外部重点国家加强非法移民的源头治理，为此扩大“安全第三国”原则，而欧盟移民的外部合作无疑受到欧盟与这些国家整体关系的影响，存在极大不确定性。
当前，乌克兰危机和巴以冲突搅动地区安全格局，非洲大陆饱受贫困、战乱、疾病和落后困扰，欧洲仍承受非法移民和难民潮冲击。去年，欧盟庇护局收到110万份庇护申请，达到2016年以来的最高值，与难民相关的恐袭事件和社会治安问题时有发生。移民与难民问题也推动一些欧洲国家的右翼民粹和极右翼政党支持率水涨船高，对主流政治构成挑战。在这个意义上，公约在今年上半年最终通过，更多是在向6月欧洲议会选举的选民释放政治信号，即欧洲宽容的“欢迎文化”已成历史，欧盟正在收紧移民与庇护政策的管控。
作者简介：伍慧萍，中国欧洲学会理事，同济大学德国研究中心副主任、教授。
文章来源：《世界知识》2024年第10期。