12月17日，中国社会科学院欧洲研究所和中国欧洲学会共同举办了2019年欧洲年终形势研讨会。现在分批发布研讨会的嘉宾发言内容，敬请关注。

　　各位老师、各位同学，非常有幸参加今年的形势讨论会。今年欧盟重要的法律发展很多，我主要讲欧盟贸易和投资法领域的重要进展，重点评价欧盟外资安全审查立法的发展及其影响。

　　今年欧盟重要的法律动作不少。在欧盟对外贸易法方面，欧盟提出WTO改革方案，并且提出应对WTO上诉机制停摆的方案，欧盟与加拿大等国建立双边的仲裁机制解决未来贸易纠纷，而且就在本月，欧盟委员会提议修法，修订欧盟有关贸易协定的执行条例。在国际投资法领域，欧盟外资安全审查、中欧的BIT谈判、还有欧盟对投资人与国家间争议解决的改革方案，都是热点议题。中欧BIT谈判，目前进入负面清单交换阶段，已有完成谈判的大致时间表，明年双方缔结协定的政治意愿很强，但是当前谈判难度仍然很大。国际投资争议解决机制改革，欧盟提出的多边法院方案受到重视，已进入联合国国际贸易法委员会实质讨论阶段。在与贸易有关的知识产权领域，今年中欧地理标识协定终于达成，是双边合作具有里程碑的进展。在其他领域，欧盟正在讨论引入国际采购工具的立法，这个立法是针对中国的，旨在给中国加入《政府采购协议》施压。

　　今天时间非常有限，所以重点评述《欧盟外资安全审查条例》，这是影响中欧投资关系的欧盟法的重要的进展。这部条例很有特点，可以回应前面冯老师和宋老师提到的，反映了欧盟在对华贸易政策或者其他领域的态度更趋强硬，似乎又回到了以往某一年的时刻。我在研读这部法律时，觉得好像回到1993年《马约》生效的时刻，欧盟在市场开放方面在走回头路。这部欧盟法律的立法过程，既快又很慢。说它慢，是整个从酝酿到成为立法草案花了大约十年时间。说它快，是从立法草案到通过并生效，只用了一年半的时间。早在2006-2007年，中国和海湾国家等国以主权财富基金投资大举进入欧盟市场，那时候就引发了一轮讨论，很多人建议引入像美国这样的投资安全审查机制。但是2008年欧盟委员会发布政策文件回应，说不可以，这是违反欧盟法和欧盟国际承诺的；如果要引入这样的法律，需要采取资本自由流动的条款作为法律基础等等，这是当时的认知。过了几年，2011年时，时任欧盟委员会副主席兼工业和企业委员塔亚尼和内部市场委员巴尼耶向巴罗佐主席提出类似倡议，但是在欧盟委员会委员团的讨论中被否决了。直到2017年，在法国、德国和意大利三国政府的推动之下，这个建议终于进入到正式立法程序，今年4月生效，计划于2020年10月实施。可以看到，立法的前期讨论很长，但是取得政治共识之后，立法速度特别快，可以说应对中国的因素在立法过程中起了很大的作用。

　　这部条例的核心内容就是要建立一个能够使欧盟委员会对成员国施压的工具，以及其他成员国也可以对其他成员国就外资项目施压的工具。但是很有意思，欧盟委员会没有被赋予最终决策权，它的意见不具有约束力。有欧洲学者认为，理想的状态是欧盟委员会有这个权力。但是我要说的是，在现有有条约框架下，在可预见的将来，欧盟委员会不可能取得这个权力。因为《欧洲联盟条约》第四条有明确规定，“国家安全乃是各成员国独一无二的责任”。条例在前言中也特别援引了这一条，援引这一条的目的本来是打消理事会中成员国对立法的疑虑，但是也将造成法律上的障碍或者限制。这是我的第一点判断。

　　另外一个判断是，这部条例与欧盟内部市场资本自由流动原则有一些冲突或者不兼容的地方。首先要回答，这部条例要不要适用资本自由流动原则？欧盟委员会称这部条例的立法基础是共同商业政策，也就是对外行动领域的立法，而资本自由流动原则是内部市场的，要不要适用内部市场原则？在欧洲经济共同体时代，欧共体的资本自由流动只适用于共同体内部，并没有现在这么开放。直到《马斯特里赫条约》1993年11月生效之后，欧盟在资本自由流动领域引入单方面开放的规则，不论是欧盟内部的资本流动，还是欧盟与第三国的资本流动，都适用于资本自由流动，都要取消各种对资本流动的限制。

　　但是，这部欧盟条例在开倒车，不仅与欧盟条约的承诺不一样，而且与欧盟法院在这个领域的解释规则不同。在资本自由流动领域，欧盟法院建立了一些新的原则或规则，它一再解释什么是资本自由流动，要求对公共安全、公共政策做严格的解释，以安全或公共政策为由的限制性措施不能追求纯粹的经济目的，安全风险应该是真正的、足够严重的，对于社会根本利益的违反。欧盟法院还裁定，如果要限制资本自由流动，必须符合比例原则。在比例原则方面，要求是非歧视的，这个非歧视是包括禁止对第三国投资歧视的，然而条例是区分内部投资与外部投资的；要求出于对普遍利益迫切以及必要的要求，是紧迫性的，但是条例引入的规则不是这样，是把假想和非紧迫的因素也引入在内。另外，在立法目的和功能之间也必须符合比例性的原则，如果有较少限制的措施，应该适用于更较少的措施。2008年欧盟在通讯里就说兼并条例中有安全条款，已经足够保护欧盟的利益了。

　　我的分析结论是，这部欧盟条例没有严格遵循欧盟法院要求对公共安全或公共政策做严格限制解释的方式，也不符合欧盟法院要求比例性原则的方式，条例存在法律上不兼容性。

　　这部条例让我们又回到了《马斯特里赫条约》之前的时代，欧洲联盟当年做出了单方面对全世界开放资本自由流动的承诺，但是现在，要收回这种承诺，特别是对中国的投资而言。欧盟在外资领域实际采取了歧视性的方式，区分欧盟内部投资和欧盟外部投资。这部条例明显是针对中国，将以国有企业方式的对欧投资作为主要的防范对象，表面上似乎是中立的，但是实质上是歧视性的。欧盟这部立法还呈现一种特点，就是有选择性的贸易保护主义，立法者对欧盟法院的判例规则做了挑选，仅选择有利于自己的部分，没有完全遵循欧盟法院的规则，抛弃了法院的严格解释，所以我说它是一种有选择性的贸易保护主义。另外，欧盟委员会宣称这部增加了法律的确定性，因为条例将基础设施、关键技术、关键投入品、敏感信息、媒体多样性等都纳入到安全清单里，给外国投资者提供了指引。但是，正如我刚才说的，条例抛弃欧盟法院的部分规则，实际是增加了法律的不确定性，这与欧盟委员会所提的正好相反。

　　尽管前面说了这么多对于这部法律的批评，但是相对其他市场来说，欧盟还是对外国资本更友好的市场。正是因为有欧盟基础条约，特别《欧洲联盟运行条约》资本自由流动章节的承诺，欧盟给予相对于其他市场而言对外国投资者更大的法律保护。这些法律承诺仍然可以作为我们对欧投资的保障。

　　(作者系中国社会科学院欧洲研究所欧盟法研究室主任、副研究员，中国欧洲学会欧洲法律研究会秘书长)